Особенность проблемы защиты от ионизирующего излучения заключается в том, что при охране природы защита окружающей среды (животных, рыб, растений, насекомых и т.д.) осуществляется на популяционномуровне, т.е. на уровне, при котором сохраняется нормальное функционирование и воспроизводство популяции данного вида. При обеспечении радиационной безопасности уровень ее обеспечения должен соответствовать приемлемому радиационному риску на индивидуальном уровне, т.е. на уровне приемлемом для отдельного работника или члена общества. Считается, что если обеспечена радиационная безопасность человека, то гарантировано обеспечена и радиационная безопасность окружающей среды.
Важнейшим элементом экологической безопасности является радиационная безопасность. Гарантом радиационной безопасности является государство. Использование ядерных (делящихся) и радиоактивных материалов, источников ионизирующих излучений, ядерных и радиационных технологий, атомной энергии в самых различных сферах деятельности требует правовой регламентации. Однако, несмотря на 50-летний период существования атомной промышленности, до последнего времени Россия оставалась одной из немногих стран мира, в которой не было сформировано в полном объеме требуемое в этой области законодательство.
Первые законодательные акты в области использования атомной энергии были приняты за рубежом сразу же после окончания второй мировой войны.
В США основными законами, регулирующими общественные отношения в области использования атомной энергии и ядерной безопасности, являются Закон об атомной энергии с многочисленными поправками и дополнениями (1946, 1954 гг.) и Закон о реорганизации управления в области энергетики (1974г.).
В Великобритании основными законодательными актами в области использования атомной энергии и ядерных материалов являются: Закон об атомной энергии (1954, 1971 гг.), Законы о ядерных установках (1965, 1969 гг) и Закон о радиационной защите (1970 г.).
Во Франции использование атомной энергии регулируется ордонансом «О создании Комиссариата по атомной энергии» (1945 г.), Законом об установках, оказывающих вредное влияние на окружающую среду (1976 г.), Законом о защите при использовании ядерных материалов и контроле за ними (1980 г.), Декретами о ядерных установках (1963, 1973, 1983 гг.).
В области обращения в радиоактивными материалами законодательной системой зарубежных государств предусматривается разрешительныйпорядок деятельности, т.е. устанавливается разделение компетенции органов государственного регулирования безопасности и органов государственного управления при использовании атомной энергии и обращения с радиоактивными материалами.
Органы государственного регулирования безопасности ответственны за нормативное регулирование безопасности обращения с радиоактивными материалами. Эти органы обычно называют компетентными органами власти.
В некоторых странах эти органы входят в состав Кабинета Правительства или являются правительственными организациями (Франция, Великобритания, Япония, Германия). В ряде стран (США, Швеция, Финляндия, Норвегия, Дания) компетентные органы являются независимыми (от правительства) и облечены необходимой властью Президентом или Парламентом.
Анализ тенденций развития на протяжении последних 15 лет методом государственного регулирования безопасности обращения с радиоактивными материалами в зарубежных странах свидетельствует о том, что системы нормативного регулирования безопасности могут быть подразделены на два основных типа.
Первый тип (prescriptive system) предписывающей или регламентирующей системы государственного регулирования безопасности основан на детальной проверке соответствия всех характеристик ядерно-радиационно опасных объектов набору ограничений, заранее установленных системой соответствующих нормативных документов для данного класса лицензируемых объектов. Такая система сводится на практике к работе органов государственного регулирования главным образом с нормативными документами. Преимущества такого подхода очевидны, основным же недостатком является возможность предъявления неоправданно завышенных требований безопасности к отдельным проектам.
Второй тип (target/goal system), целевой, основан на предъявлении Заявителю требований, доказать, что лицензируемый объект удовлетворяет критериям радиационной безопасности (т.е., что «конечная цель достигнута»), которые и должны быть сформулированы в соответствующих национальных нормативных документах. Преимуществом этой системы является заметно большая «гибкость» средств достижения необходимого уровня безопасности (большой выбор концептуальных схем и технических решений), логичность и простота структуры соответствующей нормативной базы. Однако эффективное применение этой системы требует от персонала регулирующих органов большого уровня квалификации в ряде специальных вопросов оценки безопасности.
Предписывающая система организации регулирования безопасности принята, например, в США; примером второй системы может служить нормативная база регулирования безопасности, принятая в странах Скандинавии. В развитых странах Запада наблюдается постепенный переход от «prescriptive system» государственного регулирования к «target system» или к включению элементов «target system» в уже сформированные «prescriptive system».
Россия при обращении с ядерными и радиоактивными материалами придерживается рекомендаций Международной комиссии по радиологической защите (МКРЗ) и входит в состав специализированных организаций МАГАТЭ и Евроатом.
Концепция правового обеспечения использования атомной энергии в нашей стране была сформулирована лишь в начале 90-х годов. Она констатирует, что правовой вакуум в этой сфере деятельности, с одной стороны, способствовал ведомственным нарушениям и возникновению радиационных катастроф, а с другой — осложнил социально-психологическую обстановку и способствовал развитию радиофобии.
Положения концепции определяют проблемы, назначение, основные принципы, структуру и субъектов атомного законодательства.
В число основных принципов «атомного» законодательства" включены:
Очевидно, что реализация указанной концепции требует пакетного формирования законодательных актов. В их основе должны быть общие научно-обоснованные предметные понятия и единая терминология. Законы должны быть взаимообусловлены, непротиворечивы, взаимодополняющие и обладающие совместно требуемой полнотой. Вместе с тем пакет не должен быть переполнен частностями, не входящими в компетенцию законодательно-правовых актов, что предполагает долгосрочность его действия. Пакетная схема требует наличия «рамочного» закона и законов, направленных на конкретные, особо значимые, проблемы и сферы деятельности. К сожалению, такая система законов в области обращения с ядерными и радиоактивными материалами до настоящего времени не реализована. Действующие многочисленные подзаконные акты частично устарели, пересматриваются и не всегда соответствуют друг другу.
В настоящее время официальный статус имеют следующие законы из рассматриваемого «пакета»: